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提升行政改革效能的策略—改革理论
与实务的反思
柯义龙
东海大学公共行政学系专任讲师
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壹, 绪 论
公部门应该如何运作,自八O年代以来,在观念,理论,以
及实际作为上,都有了巨大的改变.此等改革可能缘於某些国家
因财政上的窘迫而极需进行经济改革(Smith, Anderson, and
Teicher, 2004:14; Hughes, 1998 : 58);或因某些国家(如英
国,加拿大,澳洲,以及纽西兰等)新政府上台,政治领导俨然
成为推动改革的动力;或在国家陷入经济困境之际,政府於呼吁
企业界改善竞争态势与管理之际,政府本身也不能闻风不动,所
以公部门管理的改革与国家经济的改造(re-structuring
national economy)之间存在著一种明显的连结(Hughes,
ibid);最后,改革之所以成为一种运动(movement)(DeLeon and
Denhardt;2000),或许是因为某些关於政府庞大的论述,形成
一种缩小政府规模的知识上氛围,使得改革的政治成本较低
(Hughes, ibid.).无论如何,行政改革自八O年代迄今,已蔚
为一种风潮.撇开英美等先进的改革发源地不论,即使是第三世
界国家,也在国际金融机构所订的贷款条件为前提下,从事於政
府的改革(Kjar, 2004: 25).
在全球化底下,台湾地区也不能够螳臂挡车,自外於改革的
大趋势.民国八十七年元月,行政院会议通过「政府再造纲领」,
同年六月,行政院会议通过「政府再造推动计画」(包括:组织
再造,人力及服务再造,以及法制再造),正式开启了我国的政
府「改造工程」(魏启林,民八十九,页三八至三九).
行政改革无论是一种运动,或是一种新途径(Hughes, 1998:
52),其所含摄的内容,包括理论与实际作为,方法论
(methodology)与方法(methods),基本假定(assumptions)
与运作技术(techniques),甚至改革后的预期效果.就现象的
角度而论,我们确实目睹了许多国家持续的推动改革作为;而从
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结果来观察,似乎有正面的效果.但不可否认的,也有一些值得
我们针对此波改革加以检视的地方.譬如作为「新公共管理」
(NPM)的主要原素之一的「公私夥伴关系」(public-private
partnerships; ppps),在推动过程中,透明化(transparency)
与「大众参与」(public participation)的不足,即受到有识
者的质疑(Hodge, 2004: 39);又如所谓的「契约外包」
(contract-out),固然有缩小政府规模与樽节成本,甚至创造
竞争(create completion)等功效,但不可讳言的,「课责」
(accountability)的问题也因而逐渐浮现.亦即传统代议民主
底下的课责环结(accountability chains),可能因为契约外包
而松动,毕竟「课则隐含责任:负责就是有责任」(Accountability
implies responsibility: To be accountable is to be held
responsibility)(Kjar, 2004 : 14).
至於我国政府「改造工程」推动以来,情况可能更为复杂.
撇开「政治」的纠葛,单就经媒体披露而成为大众议论纷纷的措
施或几个事件来看,我国的行政改革似乎值得吾人加以严肃的对
待.例如台湾高铁的所谓"BOT"案,迄今国人仍充满疑虑;
又如中华电信民营化的释股案,是否图利特定财团而牺牲大众利
益,仍旧是一团迷雾;中华电信转投资成立的中华投资公司(民
九十一年五月成立,中华电信持股百分之四十九),似乎在於落
实改造计画中所谓的「赚钱非花钱」(to earn rather than to
spend)(Maor, 1999: 5)的主张,但据媒体报导,前中华投资
公司董事长胡锦标却挪用巨额公款潜逃海外.诸如此等措施,事
件,吾人不得不引以为忧,毕竟在全球行政改革的浪潮中,我们
的改革是否顺利,亦或成败,终究攸关我国国家发展,
人民福祉,甚而与世界的接轨至巨.
改革运动非仅止於方法(methods),技术(techniques),
或实际作为(practices).因此,当吾人在检视行政改革之际,
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除了针对技术性等实际作为加以探究利弊得失之外,据以作为改
革基础的假设(assumptions),理论(theories),甚或是「意
识形态」(ideologies)等,恐怕更值得吾人重新加以审视.例
如人是自利的(self-interested)——所以重视市场;又如政
治上的保守派或「右派」(the Conservatives or the Right)
的台头——所以主张政府的「缩编」(downsizing);特别是就知
识取得的途径上(approach to knowledge acquisition),政府
改造受到「实证论」(positivism)颇深影响(Denhardt and
Denhardt, 2003: 39-40).凡此不但是将改革推向主流
(mainstream),更是使改革成为一种「对新事物的迷恋」(an
infatuation with the new)(Balfour and Grubbs, 2000:587)
的推手.质言之,对改革所隐含的政治理论或政治哲学
(political theory or political philosophy)(deLeon and
Denhardt, 2000: 89-97),重新加以体认与评价,毋宁是吾人检
讨行政革新时,更具有实质上的意义.
底下,拟就本文的主题,从几个方面加以阐述,分析.首先
是阐明过去二十几年来主流行政改革的内涵,当中包括其假定,
具体措施,以及作为;其次,就改革理论部份,剖析改革的吊诡
性(paradox),改革的政治意含(political implication),并
从「公共性」(publicness)的角度,论述「新公共管理」可能
引发的问题;第三,准备从民主治理(democratic governance)
的观点,提出民主的行政改革策略,包括后现代的思维
(post-modernist thinking),民主治理,新公共服务(New
Public Service),以及行政伦理的重建;最后,在结语中提出
个人在行政改革的研究中,所得到的一些想法———行政改革不
应脱离政治理论的思维,特别是行政改革效能提升与民
主政治理论,制度之间,存在著某种辩证关系.
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贰, 改 革 的 年 代
在绪论中我们提及,八O年代行政改革所以蔚为一股风潮,
其原因不外乎是为了解决国家财政上的困境,新政治领导的产
生,以及政府成长的论述,所导引出的缩编公部门规模的知识上
的氛围.事实上,「辩称改革的急迫性,其理由在於顺应组织环
境的不确定性与快速变迁的需要」(Turner and Hulme, 1997:
106).Smith等人(Smith; Anderson and Teicher, 2004: 4)
认为,在当前复杂的政府环境底下:
政府正致力於与社群的重新联结.行政部门则正努力於联
结政治,政策,以及管理.政府也正在企图控管公部门,私部
门,以及社群部门间模糊界限所产生的影响……更广泛来说,
国会与政府官员……也正戮力於改善公共责任(public
accountability).同时,公民期待整合性的服务与较多的参与
机会.
或许我们可以说,八O年代的改革议程(agenda),是想把焦点
集中在经济改革,而为达成改革的成效,如何调整公,私部门
间的结构关系与政府部门本身应如何管理(how to manage),
就成为改革政策的主要思惟,所以Rhodes认为所谓NPM的改
革,其动力与观念是来自於实务工作者,经济学家,管理顾问,
以及新右派智库(New Right think-tanks)(Rhodes, 1997:
175).相较於八O年代以前将改革(reforms)的重点摆在削减
成本与行政机关内部的技术专业化,八O年代以来的改革,无
论在理论与规划设计上显然更为明确,清晰.因此,
新公共管理的目标在於取代传统(行政)模型.新公共管理
并不是对公部门的改革(reforms),而是主张公部门的转型
(transformation)及其与政府与社会的关系(Hughes, 2003:
59).
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特别是当时序进入九O年代,伴随著国际上冷战(Cold War)
的结束,一种新的,全球性的世界秩序隐然出现.也就是无论
公私部门,都面临了「全球性经济」(global economy)与「新
资本主义」(New Capitalism)的挑战(Balfour and Grubbs, 2000:
570-84).在新的全球体系之下,使原本冷战时期相对稳定与可
预测的体系转变成为更复杂与不可预测的体系;而冷战年代的
稳定性经济(stable economy)也过渡到一种动态的,更难以
掌握的全球经济.确实,我们目前所处的时代环境,「持续的改
变已俨然成为新的常态」(constant change has become the new
routine)(ibid.:572),亦即「惟一的确定就是延续性的不确
定」(the only certainty is continuing uncertainty)(Crook;
Pakuleki and Waters, 1992:3).际此国内外新环境的冲击,
有一点是我们可以肯定的,亦即经济改革作为论述行政改革运
动的核心,似乎略显狭隘.毕竟,我们想去了解当今的世界体
系,不但需要同时思考政治,文化,国家安全,金融市场,技
术,以及环境的发展;并且能够进行跨国性(cross nations)
的思惟(Balfour and Grubbs,2000:571).
但不可讳言的是,自八O年代以来的改革,大体上是针对
公共行政组织(public bureaucracy)的改变(Turner and Hulme,
1997: 106).或许有两个原因可以解释这种现象:一个是政治
上的原因;另一个则是行政机关组织本身的问题.就前者而言,
新保守派政府(neo-conservative government)决意改变公共
行政组织,并且排除被他们视为有效率服务输送的障碍(Kjar,
2004:24-5),因此,八O,九O年代,在许多西方民主国家上
台执政的政治领导寻求对行政体系进行激烈的外科手术
(radical surgery)(Maor, 1999:7);其次,就后者来说,早
在七O年代,公共部门的结构已不能配合自第二次大战结束后
国家所履行的职责已受到关切(Kjar, ibid., 22).进一步说,
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国家的角色,从维护法律与秩序,提供基础建设(basic
infrastructure)的管制性国家(regulatory state),扩充到
需要输送更多的服务(如教育,健康,年金规划,以及失业救
济体系等)的国家,Kjar就说到(ibid.):
此等扩充的职责,普遍认为是合理正当,但公部门组织也愈
发受到批评.批评者指出,由於标准作业程序与科层组织的规
则,以致科层结构在执行职务时,就显得僵化;因此,他们(科
层式结构)并不合适於需对顾客回应与效率的服务---工作类型.
这也何以Hughes会说:八O年代及九O年代在公部门所出现的
新管理途径(new managerial approach),乃在於回应传统行
政模型的不足(Hughes, 1998:52).在此一前提之下,八O年
代的行政改革(或NPM),很顺理成章的会以经济学(economics)
与私部门的管理(private management)做为改革的理论基础
(ibid.: 66-72).而这也反映在传统行政与NPM所使用之语汇
的差异:传统公共行政强调稳定,法规,以及对法律规章的回
应;而NPM则强调改变,分权(decentralization),对消费者
的回应,绩效,以及「赚钱」而非「花钱」的需求.总之,「新
公共行政唤起了去官僚化(debureaucratization)与去政治化
(depoliticization)的图像」(Maor, 1999:5).
在具体的行政改革措施方面,西方国家在八O年代历经一
波行政改革风潮后,伴随而来的就是民营化(privatization),
私部门管理原则转移到公部门,以及分权(Kjar, 2004:4),所
以我们可以看到中央政府的功能被分散到较低层级的政府,也
有许多国家的公民社会组织(civil-society organization)
在公共服务的输送上有了更多的参与.尽管为众人所同意的
NPM的确切措施,方法是付之阙如,但学者曾尝试性的胪列了
六个主要项目,其中包括:(1)私部门的管理原则转移到公部
门;(2)民营化;(3)机构化(agencification),即负有运作
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管理责任的半自主性机构(semi-autonomous agencies)的设
置,其观念乃来自於远离中央部会,以便保有更大的管理自由;
(4)竞争;(5)分权;(6)公民的授能(citizens'
empowerment),亦即认为政府官员(public officials)也要
向顾客与使用者负责(accountable),如此一来,可以增加服
务的品质(Kjar, 2004:25-30).Pollitt 则从五个关键概念来
描绘NPM的内涵(Pollitt,
1990:2-3):
(1) 社会的进步是透过经济所界定的生产力;
(2) 应用精密科技於改善生产力;
(3) 劳动力是依照生产力的理想加以训练;
(4) 管理(management)是达成较大生产力的关键参与
者;
(5) 管理的弹性或「管理的权利」(the "right to
manage").
总的来说,以NPM为行政改革的大纛,其理论基础是经济科学
与私部门的管理,所以一方面相当倚重「公共选择理论」(public
choice theory),「委托代理理论」(principal agent theory),
以及「交易成本分析」(transaction cost analysis)(Kamesky,
1996:251),另一方面则在於使用市场模型,强调的是消费者(顾
客)而非公民,以及歌颂企业型的管理(entrepreneurial
management)(deLeon and Denhardt, 2000:89-97).
参, 行 政 改 革 的 反 思
如前所述,行政改革是一种途径,也是一种运动,甚而蔚
为一股风潮;其理论与实际政策措施,以及欲达成的目标与成
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果,确实是国内外政治,经济,社会,以及文化等观念与结构
的变动,激荡底下,逐次浮现而成型.但是,当我们更进一步
思考改革的理论与实务时,可能会发现某些被「视为当然」的
改革理念与措施,似乎颇值得我们从其他角度,观点加以检视,
探索.毕竟,现象并不等於实质,而结果也不必然是期待的实
现.例如,为了寻求「专业」与「效率」而「放手」(hands-on)
让专业经理人(managers)负起管理的责任(accountability)
(Hughes, 1998:61),虽然从表面上看,如此一来,可以达成
「去政治化」的效果,进而符合NPM的要求;但事实上,如Maor
的观察,部会首长因忧虑在政策执行中丧失掌控权(政治上的
考量)反而用心於干预专业经理人的去留(Maor, 1999).在欧
美颇具知名的政治哲学家O'Neill就谈到,在英国,过去二十
年当中「要求更多的责任(the quest for greater
accountability)已渗透到每个人的生活中」(O'Neill,
2002:45),希望政府,机构,以及专家负起更多的责任,但结
果是:「新的负责文化(new accountability culture),是以
针对机构与专业的生活加以严密的行政控制为目标」
(ibid.:46).
看待行政改革,如果仅止於将焦点放在方案,手段,措施
等「技术」层面上,而忽略改革背后所隐含的理念,原则
(principles)与信仰,恐会产生「见树不见林」的问题.如
同我们在前面已经提到的,八O年代的改革运动,新的政治领
导扮演了推手的角色.简言之,八O年代前后,多数先进工业
社会面临了经济的困局,而如何「脱困」即成为争议之所在.
待至英美等国政治上的保守派上台,似乎就已经预见了NPM的
到来.而政治保守派阵营里头,与经济有关的政策主张与观念,
即统称为「新右派」,因此,King认为:「新右派意指政治的,
经济的,道德的,以及社会的信仰与原则」(King, 1987: 7-8).
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所以在我们思索行政改革时,确实是不能够忽略此等信仰与原
则. 尽管「公共」(the public)的意涵在学界有各种不同的观
点(Frederikson, 1991:395-407),但诚如Jun所言:「公共行
政人员最重要的责任,在於设法符合公众的期待」(Jun,
1986:28);Haque则认为公共服务(public service)的公共
性(publicness)表现於以积极的角色提出社会性需求与为公
共利益服务,以达成公共领导(public leadership)的形象
(Haque, 2001:69).从此观点来看,像NPM所诉求的缩小政府
规模(size)与降低政府的角色(role)等,是否会导致政府
公共性的斲丧,似乎值得我们加以严谨的推敲.
一,行政改革的吊诡性(paradox)
在一般的字典里头,paradox通常指的是一种「矛盾」
(contradiction)或「对立」(opposition),即一个人,一件
事,或一种情境,同时有两种相反,矛盾的特性.例如「透明
化」(transparency)经常被拿来做为课责的前提,也是增加信
任(trust)所必要,但就O'Neill 的观察,在英国透明化常
常变成不负责任或逃避责任的藉口,她说:「当透明化有了进
展,信任似乎反而降低」(trust seemingly has receded as
transparency has advanced)(O'Neill, 2002: 68).依
O'Neill的说法,当骗子刻意误导(misled intentionally)
时(ibid.: 71),即使是透明化(或公开)也达不到课责或增
加信任的效果,所以欺骗才是信任的真正敌人.我们可以换个
方式来说明透明化与课责,信任之间的矛盾性.也就是说透明
化的要求,原本是希望达成课责与信任,但结果反而是没有人
必须负责,因而加深疑虑,紧接著就是降低信任.或许这就是
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研究者所指称的「社会干预的非预期效果」(unintended
effects of social intervention)或者「制度变革的非预期
效果」(unintended effects in institutional change)(Hood
and Peters, 2004: 269).
NPM改革运动以来,至今约略经历了四分之一世纪.研究
者从不同的理论,途径,角度,再次发现NPM改革中,「社会干
预的反讽(the ironies)」(ibid.:268).依照Hood与Peters
的研究,NPM的论述,至今大体上可以区分为三个阶段的发展
(ibid.: 267-69).亦即八O年代后期,NPM的论述重点在於
规范性的关注与寻求对制度的发展加以描述性的描绘,特别是
针对在小政府,经济理性主义(the small-government
economic-rationalist)「新右派」议程底下的新一代的公部门
管理主义,给予哲学上的批判,简言之,此一阶段的NPM论述,
是一种「特点」(trait)的途径,并且强调的是NPM的共通性.
下一个阶段的NPM论述,则将重心摆在跨国性的比较,企图找
出NPM在不同国度发展的差异性,也是著眼於公部门管理改革
的年代,阶段,以及差异性(ages, stages, and variants)
的确认.随著「知识上的自觉」(intellectual self-awareness)
的渐增,九O年代后期的NPM研究者,不但致力於研究领域
(field)的形式化与正规化(formalization and
normalization),尤其是有许多的学者重新发现「社会干预的
反讽」.
Maor(1999)指出,管理主义的改革,并不能保证原先的
制度设计,於付之实施后必然达成预期的效果.Maor认为八O
年代与九O年代,西方国家的新政治领导所寻求的改革,是给
予行政体系激烈的外科手术,特别是针对十九世纪中叶开始发
展的「公绩制」(merit system).因为:
在公绩制之下「按部就班」(steady-going)的公务人员,是
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有可能不愿意承担风险,因而妨碍公共经理人的企业性行为,并且
阻却组织的改革(Maor, 1999:7).
在此一前提之下,NPM的改革就意味著行政机关(political
executives)领航角色的改变,亦即行政机关不应是由上而下
的层级控制,惟必须由部会(department)「就近」(at arm's
length)指导.所以就管理的意义而言,领航的问题可以经由
绩效目标的公布而轻易获得解决;但「领航」也具有政治上的
意义,因为有「政府失序的风险」(the risks of disorder in
government),所以行政机关不能够丧失本身政策之执行的主控
权,也不能忍受局处(agencies)或行政人员过度的自主性.
行政机关的这一层顾虑,等於直接验证了Maor所提出来的
假设:行政机关授与公共经理人更多执行计画的权威与裁量
权,却希望他们较不具安全感(the less secure)(Maor,
ibid:14).其间的的吊诡性是:
对公共行政(按指行政执行)的管理投资(即赋予公共经理
人更多管理计画的权威),很有可能导致行政机关撤回对公共行
政的投资(即赋予部会首长更多设定中央指示与施政重点,以及
介入人事问题的职能),以便解决因新公共管理的管理改革而丧
失政策执行主导权的问题(ibid.).
Hood与Peters将吊诡界定为:成果或发展为非期待,预料的,
甚且违反一般的信念(Hood and Peters, 2004:269).准此,
对应著Maor的观察确有若合符节之处,特别是当NPM改革的声
音喊得震天嘎响,如火如荼的推动之际,颇值得我们冷静思考,
评估其中目标与手段间的连结关系.Hood与Peters合著的「新
公共管理的中年:迈入吊诡的年代 」(The Middle Aging of New
Public Management: Into the Age of Paradox )(Hood and
Peters,2004),即在於从分析社会干预的非预料结果的墨顿传
统(Mertonian tradition),文化的意外理论(culture theories
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of surprise),以及复杂系统运作中「间断」(discontinuities)
与非期待的分析等等角度,探索新公共管理改革的吊诡性效果.
二,行 政 改 革 的 政 治 意 含
「市场是新右派思维的主轴」(King,1987:70),所以八O
年代以来的行政改革有时也被称为「立基於市场的公共行政」
(Lan and Rosenbloom, 1992),或「市场导向的改革」
(Haque,2001).如同Hughes所言,在八O年代「经济学与经
济的思维,在理论与实务上,都在政府与行政组织中取得优势
的地位」(Hughes,1998:67),因此,Maor曾归纳行政改革的三
项内涵:(1)从科层的结构变为以经济为基础(economically
based)的结构;(2)从管制的结构转变为以经济为基础的程序;
(3)从以法律为基础(legally based)的价值转变为以经济
为基础的价值(Maor, 1999:7).足见改革运动无论是结构,程
序,或价值,都是从经济的角度来思考,当中又以市场作为核
心概念,而这也是所谓「新右派」的思维与政策主张的根源
(King,1987: 71-3).事实上,对「市场」价值的肯定,是以
人性是「自利的」(self-interested)为前提假定,而这也是
自十八世纪末Adam Smith 以来西方自由主义(liberalism)
的基本立场与传统.盖Smith 认为监督个人利益追求的是能够
产生集体性社会利益的「看不见的手」(invisible hands),他
说:「与个人实际上想要增进社会利益相比,藉由追求自身的利
益,个人反而能更有效的增进社会利益」(Wealth of
Nations,Book4, Chap 2, 199;转引自King, 1987: 72).
deLeon 与Denhardt认为行政改革运动即建立在「自利」
的假设上进而延伸出三种元素:(1)市场模型的使用;(2)著
眼於顾客(customers)而非公民(citizens);(3)歌颂企业
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性的管理(entrepreneurial management);deLeon 与Denhardt
更进一步指出,伴随著此等元素而来的,就是舍弃了民主的公
民资格(democratic citizenship),公民参与(civic
engagement),以及公共利益(public interest),结果即是公
共精神(public spirit)与公民资格(citizenship)的沦丧
(deLeon and Denhardt , 2000).或许我们可以说,这样的观
点并不是针对改革运动本身的政策,措施,以及方案等而立论,
而是将重点摆在论述改革运动对整体社会走向的影响.其实,
如果我们更深入一层的分析,就可以发现行政改革或NPM作为
一种「运动」,是牵涉到政治生活样态的选择,而这也是「政治
哲学」(political philosophy)所探讨的问题本质.诚如Swift
(2004)所言,政治哲学所探讨的问题包括:
是否应该有国家,国家应该如何作为,何种道德原则应该主
导国家对待其公民的方式,以及国家应该寻求建立何种社会秩序
(Swift, 2004:135).
粗略的说,这些问题的答案端视对国家与公民的角色与彼此的
关系,政府或政治领导的角色功能,以及人性本质的假定而定.
NPM既然是八O年代新上台的新右派政治领导所推动,而
新右派的思惟又是承袭自Adam Smith以来的西方自由主义传
统,因此,Adam Smith 的几个主要观念就成为当代新右派自由
主义市场经济学(New Right liberal market economics)的
核心理念(King, 1987:73).其中包括:人是自利的,价格机
能(price mechanism)具有自动调节资源有效配置的功能,以
及个人在追求自身的利益时(经由市场交换),同时有促进社会
集体繁荣的效果.另一方面,Adam Smith认为自愿性市场制度
需要某些政府活动配合,例如由国家所维系的一套规则—法律
架构(legal framework)来推动市场交换的运作,特别是私有
财产的保障;其次是国家须负起国防与提供某些公共财(public
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goods)的责任(King, ibid.:71-3).在此等背景观念的基础
上,新右派政府於推动行政改革时,自然会强调市场模型的使
用,重视顾客服务,以及将行政人员视为企业家(the
administrator as entrepreneur)(deLeon and Denhardt, 2000:
90-3).因此,行政改革无论是一种「运动」或「途径」,或者
是一种「典范」,基本上是由更深层的「意识结构」所支撑.如
前所述,政治生活样态的选择,决定於我们对国家与公民的关
系,政府应有的功能,以及人性本质等观点.依Michael Sandel
的见解(Sandel,1996),在美国就有两种政治生活的传统,第
一种传统的要点在於从程序与权利(procedures and right)
的角度描绘国家与公民的关系;其次则是民主的公民资格观
点,当中可以看到个人更为积极主动的参与自主的管理
(sharing in self-government).前者是建立在自利的哲学
基础上,其主张是:
政府的存在仅是为了调和社会上特定的个人与其他人的利益,
并提供达成与仲裁各种私人利益的领域.其间,政府贯彻对公民的
责任,在於落实程序以保证政府依据民主原则运作---经由选举,代
议,正当程序,以及其他的设计---并且保证个人的权利,如
言论自由或隐私权受到保障(deLeon and Denhardt, 2000: 93).
这种立场就如同Robert Dahl所说的:民主政府的前提是其公
民拥有一组基本的权利,自由,以及机会(Dahl,2003:137).
所以公民的角色在於发展选择符合自己利益与尊重他人有相同
作法的能力.其次有关民主的公民资格,其基本立场是:「公民
的角色是超越私利而达於更为宽广的公共利益;即持有更宽
广,长远的视野」(deLeon and Denhardt).也就是说:公民
积极主动的参与政治,政府的过程,将培养自主管理
(self-government)的特质.公民经由公民活动(civic
action),治理过程,以及社群建立过程的参与,其活力,精神
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会被激发与集中,进而形塑为一整体(made whole)(deLeon and
Denhardt, 2000: 93).
归结来说,诚如Denhardt等人(Denhardt and Denhardt,2003)
所言,我们可以从两个不同的观点来看待所谓的「公民资格」
(citizenship):其一,指的是由法律制度(legal system)
来界定公民的权利与义务,也就是说「公民资格被视为一种法
律上的身分」(citizenship as a legal status);其次,公民
资格所关心的是在政治社群中「成员资格」(membership)的性
质,亦即重视个人对政治系统的影响,当中隐含著「积极主动
参与政治生活」(active involve in political life)(Denhardt
and Denhardt,2003:27).从前面的说明,我们似乎可以推论
NPM的改革理念大体上是缘於Sandel所说的第一种美国政治生
活的传统;其在「公民资格」的认定上,则是抱持著「法律上
的身分」立场.因此,King认为新右派寻求解除(dismantle)
长期以来西方所建立的公民权(citizenship rights)(包括政
治,社会,以及经济的权利),亦即「新右派的政治人物寻求扭
转扩大公民权范围与终结不平等(ending of inequality)的
历史趋势」(King, 1987:3),也难怪Balfour等人会认为NPM
的根本性转型(fundamental transformation)破坏了公共部
门「重要的社会属性」(important social attributes)(Balfour
and Grubbs, 2000:580).
三,行 政 改 革 与 公 共 性(Publicness)
即使多数人会同意,政府(特别是民主政府)的施政应该
符合「公共利益」,政策也应该是「公共性」意涵的体现.惟「公
共性」内涵,如前面我们已经提及,学者间存在著不同的理论,
观点.此刻,我们并非企图对「公共性」的概念意含加以分析,
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厘清,而是希望针对NPM的改革理念及其措施,探讨其与一般
所理解的公共利益是否相符,或者是对公共性有害.譬如方才
提到的,新右派基於本身理念而扭转扩大公民权范围与终结不
平等的历史趋势,是否符合公共性;又如政治上保守派,特别
是市场模型的坚定支持者,主张限制政府范围,亦即窄化公领
域并伴随著保障私人行为的领域(deLeon and Denhardt,
2000:95),是否有损於Balfour 与Grubbs所说的公共部门的
「社会属性」.毕竟,潮流不一定代表合理(the reasonable);
政治上的现实也不必然就是道德上的「应然」(ought to be),
诚如O'Neill所说的:「民主政治可以告诉我们什麼是政治上
的正当性」(Politically legitimate),却无法告诉我们什麼
是伦理上的合理性(ethically justified)(O'Neill, 2002:
31).
Haque尝试以五个公共部门(public service)的「公共
性」标准,作为论述NPM运动所造成的公共性的削弱
(diminishing)的基础(Haque, 2001).根据他所提出来作为
检测公共性的标准如下:
(1) 公—私区别的程度;
(2) 服务接受者(service recipients)的组成成分;
(3) 公共部门在社会中所扮演之角色的性质(nature of
role);
(4) 公共部门的「课责」(public accountability)程度;
(5) 公共部门在信用(credibility),领导,以及回应民
众等的公共信任(public trust)(Haque,
2001:66-7).
Haque同时提出五项对应的观点,以证明NPM的改革削弱了公
部门的公共性,即:(1)侵蚀公—私部门的区别;(2)窄化服
务接受者的组成成分;(3)公部门角色的弱化;(4)课责问题
18
的浮现;(5)对公部门信任的挑战(ibid. :67-74).简言之,
问题的核心在於NPM的改革是走向「市场导向的治理模型」
(market-driven model of government).
事实上,此等弱化公部门公共性的问题,大体上是可以从
政治上的保守派或新右派的基本主张而预见得到.因为新右派
不但希望恢复市场机制与终结集体主义的国家政策
(collectivist state policy),也认为不平等(inequality)
是社会发现与进步的前提要件,特别是寻求限缩公民权的范围
(亦即紧缩经济与福利的权利)(King, 1987:3).问题在於如
Haque所言:「往逐渐衰退的公共性的方向发展,对公共部门而
言,具有重大的意含,特别是对其本身的认同,机动,以及正
当性(identity, motivation, and leitimacy)」(Haque,
2001:74).例如公—私区别的侵蚀不但恶化作为公共领域
(public domain)的公共部门的「认同危机」(identity
crisis),也会恶化公务人员的「动机问题」(motivation
problem);另一方面,公部门公共信心(public confidence)
的低落所带来的挑战,隐含了「正当性问题」(legitimation
problem)的恶化,亦即公部门缺乏足够的公共信任(public
trust),会导致愈来愈受到「正当性短缺」(legitimation
deficit)之苦.
肆,提 升 行 政 改 革 效 能 的 策 略
行政改革(公部门运作绩效的系统性提升),虽然是在八O
年代进入成熟期(comes of age),但是离「改变风潮」(winds
of change)被视为是针对公部门做事方法的严峻的剧烈转变,
已历经二十年左右(caiden, 1991:1);而此种「严峻的剧烈转
变」,迄今又已度过了四分之一世纪,就如同Hood与Peters
19
所说的,NPM的改革已经进入了「中年」(middle aging).平
心而论,NPM有它的绩效与正面的意义.譬如deLeon与Denhardt
固然质疑NPM因强调市场,顾客服务,以及企业精神,所以对
「民主治理」或「公民资格」的培育与发展形成阻碍.但是他
们也非全盘否定当中的某些益处(benefits),例如说因市场的
存在所形成的竞争,在某些情况下就有它的正面功效;也没有
人会反对 律与可用资源的限制下,政府应该提供公民最高品
质的服务;当然也没有人会反对政府应该像企业一样「以新方
法来利用资源以极大化生产力与效能」(deLeon and Denhardt,
2000 : 90-2).诚如Balfour 与Grubbs所指出的,新的世界
秩序当前:
并没有要回到无庸置疑,主导的组织型态的传统科层组织.更
新,更具弹性的组织型态是全球政治经济底下成功之所需.然有愈
来愈多的证据显示,我们不应该认为新的组织途径会自动的将冥顽
的行政人员转变成为积极进取的企业家(entrepreneur).我们也不
应该认为再某一种情境底下产生效果的改革,当环境改变时也会产
生同样的结果(Balfour and Grubbs, 2000: 581).
正当NPM进入「中年」之际,就像其他社会科学的领域与正常
的科学发展过程,随著渐增的知识上的自觉,研究者一方面致
力於研究领域的形式化与正规化,同时再发现社会干预的反讽
(Hood and Peters, 2004 :268-9).因此,我们在上一节从
NPM的吊诡性,政治意含,以及公共性等三方面切入,「反思」
(reflexivity)行政改革运动的本质.底下我们拟从伦理与课
责,后现代思考,以及治理(government)与新公共服务(New
Public Service)三个主题,提出提升行政改革效能的策略.
20
一, 行政伦理与课责
「伦理是一种道德哲学或关於道德(morality),道德问
题,以及道德判断的哲学性思维」(Frankena, 1973),尽管有
各种不同的伦理思惟,但大体上是围绕在回答什麼是对或什麼
是应为(what is right or ought to be done)的问题上;而
「责任的追究,基本上是追究谁该负责与为什麼负责」(the
question about accountability is fundamentally about who
is accountable to whom, for what)(Cameron, 2004: 59).
长期以来,代议民主底下的「课责环节」,不但被视为是「对的」
(right),也认为「应该」(ought to be)严格遵守,原因在
於其为民主政治的必要条件(requirement).但是,诚如
Maquire所提出的:「应该将伦理视为是一种永不止息的活动
(ongoing activity),而不是当成一种要去达成的状态」
(Maquire, 1997: 29),虽然这种说法有些微的「规范性相对
主义」(normative relativism)(Frankena, 1973: 109)的味
道,却也道出了NPM改革运动以来,课责在伦理上的问题.君
不见NPM改革当中的「契约外包」,「公私夥伴关系」(ppps),
以及「分权」等,实际上已造成对传统代议民主的课责体系的
冲击.虽然说:课责(public accountability)是现代民主政
府的表徵,也是「好的治理」(good government)的重要元素
(Cameron, 2004: 59),但很显然的,NPM的推展促使我们要
再次从伦理的角度来看待课责的问题.而这也是「经济合作发
展组织」(OECD)会在改革当中把伦理的争辩集中在下列问题的
原因: (1) 感受到的传统公部门价值与新价值的紧张性,以
及如何调和这两套价值;
(2) 如何在不减损重要的课责规范之下,以能够符合
21
更大的管理弹性的方式来平衡伦理的典则 ;
(3) 如何给予公务人员最好的整备,以顺应输送公共
服务的新方法与新的管理途径所产生的问题
(Maquire,1997: 25).
基本上,我们认为今日政府运作所面临的「变动环境」
(changing environment)对课责产生了重大的影响,所以如
何建构「伦理架构」(ethical framework)以作为新环境底下
公部门与公务人员的课责,确实是当前应努力的方向.毕竟「伦
理行为是维持公部门责任(accountability)的主要方法之一」
(Cameron, 2004: 61),而这也是Dorbeck-Jung呼吁再次肯定
Philip Selznick所提倡的「反思责任」(reflexive
responsibility)的原因(Dorbeck-Jung, 1997),而其主要内
涵是:「所有已经建立的架构,规则,方法,以及政策,都有修
改的余地.然而,此种修改必需以某些原则做基础,亦即某些
原则应该自始至终被遵守」(Dorbeck-Jung, ibid. :45).
二,行政改革的后现代思维
在一般的口语对话,我们经常可以听到一句话:「我们所处
的年代是一种后现代」,我们之前也曾提及,后现代
(post-modernity)学者所说的,在后现代社会中,唯一确定
的是持续性的不确定,其含义指的是社会发展的「方向」
(directionality)是全然不明确(Crook, Pakulski, and
Waters, 1992),事实上,这也隐含著社会转型(social
transformation)不确定的时代氛围.即便如此,我们仍旧可
以从研究者的研究,粗略的掌握在后现代里头,关於国家与公
民的关系或行政部门特性的描绘,相信有助於我们看待NPM的
改革与指出未来可能的方向.后现代的对应就是「现代」
22
(modernity),基本上,在现代社会,国家是一种「威权式」
(authoritative)的国家(ibid. : 18-20),具有工具性与干
预性的特质(instrumental and interventionist character)
(ibid. : 20);而其政治的内涵则包括了四种相关的过程:即
(1)政治活动与其他活动的形式分离;(2)将威权集中在国家
的行政机关内;(3)政治参与的扩大;(4)官僚化的「权力政
治」特质的出现(ibid. : 39-40).Max Weber 之所以预言,
二十世纪将会由永业的行政人员与公务员主导政治,而且公务
人员因具有优越的知识与经验,也会有主宰行政人员
(political executives)的趋势(Weber, 1962),或许就是
现代国家,政治的特定属性的反应.惟在后现代社会,由於「去
分化」(dedifferentiation)的结果,也反映在国家角色的改
变:
分散的服务输送,扩大契约外包的运用,致力於运用企业的
方法达成效率,以市场与准市场(quasi-markets)来取代科层
组织(bureaucracy),以及消费主义……我们预告了科层组织的
死亡(Rhodes, 1997: 181).
或许我们可以说,后现代的来临不但预告科层组织的死亡,同
时也启动了NPM的改革.准此,我们就社会转型的角度看,NPM
强调缩小政府范围,给予科层组织「激烈的外科手术」,以及重
视市场等等,似乎也是一种时代的必然.
但当我们从另外一个角度来思考,或许可以给NPM的思惟
带来一些启示.二十世纪的公共行政在知识取得的途径上,颇
受实证论(positivism)的影响,也就是说所谓主流的理性行
政模型(rational model of administration),在方法论上是
以实证论做为基础.但从六O年代后期与七O年代初期,学者
开始比较批判性的探索公共行政的此一基础(Denhardt and
Denhardt, 2003:39).批评的主要结论是:(1)实证论强化了
23
主流公共行政的「客体化」与「非人性化」(objectification and
depersonalization);(2)公共行政如果仅止於依赖实证论,
我们将不可能完全了解占有人类生活中极大部分的意义与价值
(meanings and values)(ibid :40).因此,取而代之的是:
(1)知识取得的诠释途径(interpretive approach),把焦点
放在了解人们带入经验的意义;(2)价值批判的检视
(value-critical examination)作为人类经验基础的「力量」
(forces),特别是扭曲人类彼此沟通的权力与宰制的力量
(ibid.).后现代的思维则将这些观念加以进一步的延伸,其
基本立场是:(1)当前我们已丧失了辨识什麼是「真实」(real)
的能力,也就是说,如果我们是透过我们的语言与我们的互动
来建构世界,则不可避免的对於我们所能够宣称的「真实」将
会有所限制;(2)象徵(symbolism)已经主宰了我们的思考与
情感,也因而取代了「真实」(reality)(ibid. :41).因此,
后现代的思惟底下,特别的强调「公共对话」(public
dialogue).
归纳起来,NPM在国家角色的扮演上,颇符合后现代的特
质,但在理念上与实际作为上就不尽然贴近.譬如NPM基本上
是由政治菁英与专业人员(特别是经济科学家)所主导推动而
似乎较少了些「对话」;重视市场与顾客,非但人即有可能被客
体化,又因为个人是透过市场讯息(market signals)来追求
私利,导致「象徵」,「符号」的充斥,让我们看不到「真实」.
因此,我们认为,无论在何种「年代」(epoch)或环境底下,
对「人」与「真实」的社会多一些关照,或许「社会干预」(social
intervention)所产生的「吊诡」与「反讽」就会少一些.
24
三, 治理与行政改革
众所周知,治理(governance)这个概念并非新颖,但是
在八O年代随著行政改革运动重新出现,且成为流行口号
(watchword),原因可能是社会结构快速变迁(社会愈来愈多
元,新的全球秩序),或者是改革运动做为社会干预的结果(民
营化,分权,社会团体加入服务的输送,所以如何指导此等自
主组织的组织间网络,成为重要的问题)(参考Kjar,
2004:4-5).迄今并没有一套严谨的治理理论,也很难取得治理
理论所要处理之问题的清晰图像(ibid. :2).尽管学者对治理
的定义各有不同,但总不离开网络(networks)管理的探索,
此等网络可能是府际或组织之间(intergovernmental or
inter-organizational),也可能是超国界(transnational),
或者是跨越国家---社会区隔的信任与互惠.总之,「治理比政
府所指涉的来得宽广」(goverance refers to something
broader than government)(ibid. :7).
即便如此,如果我们把焦点集中,基本上,治理的意义似
乎在於为整体社会(包括经济 "economy"与社会
"society")提供方向(Peters, 2004 :24).Peters自己就
提出了「治理」所必需完成的四项工作(ibid. 26-7),我们将
其略述於下:
(1) 目标的设定(goal setting),包括为社会设定集
体目标与将资源分派到目标上;
(2) 领航(steering),就是执行与指导能力的创造,
特别是针对某一种类的公共组织,非营利组织,
以及私部门的契约订定者;
(3) 凝聚(coherence),由於诸多机构与许多政策方
案,选项同时存在,因此,应该建立某些机制,
25
来凝聚政府中的各种计画;
(4) 课责与反馈(accountability and feedback),
就是在於发展出侦测与评估治理系统行动的机
制.
我们观察Peters所提的这些治理的工作,大体上会有一种印象
浮现出来,也就是其核心在於制度的建构,这就是Kjar所指出
的,治理「是从制度的焦点与制度的变迁发展出来」(grow out
of a focus on institutions and institutional change)(Kjar,
2004: 7).个人以为,为避免制度的建构过於偏向所谓的「理
性选择制度主义」(rational choice institutionalism)(强
调理性,效用),或许Denhardt 等人(Denhardt and Denhardt,
2003)所提出的「新公共服务」(New Public Service)可以在
治理之外增加思考的幅度.因为如Denhardt 等人所言,新公
共服务的根源在於:(1)民主的公民资格理论;(2)社群与公
民社会(civil society)的模型;(3)组织的人文主义与新公
共行政(NPA);(4)后现代公共行政(Denhardt and Denhardt,
ibid. : Chp.2).如此一来,相信行政改革会更符合民主政治
的「精神」,并且更重视「人文关怀」 .
伍,结 语
行政改革(本文主要指的是NPM),迄今已有了四分之一世
纪,如果视之为社会转型(social transformation)的一部分,
则在时间上可以说是不算太长;但如果我们把焦点集中在政治
与行政范畴里,则其对整体社会的影响,是既广泛且深远.如
果我们还可以接受今日世界具有「后现代」特性,则变化的快
速与方向的不明确,即是我们所处时代的环境氛围.NPM的改
革或许就在於回应此种时代氛围,所以我们前面「改革的年代」
26
一节中,说明何以NPM会在八O年代形成一股风潮.或许也因
为时代的「不确定」性,NPM的改革是否就此「定型」下来,
也不无我们思考的余地,因此,我们分析了NPM的吊诡性,也
从「政治生活」(political life)的选择阐述其政治意含,且
进一步探讨其对「公共性」可能的负面影响.
此外,即便是在「方向不明确」的年代,我们仍然希冀在
「不明确」中找寻出「明确」,特别是我们强调某些原则须要自
始至终被遵守,所以我们提出Philip Selznick的「反思责任」.
最后,我们认为「人文的关怀」,无论是在何种情境或年代,都
需要我们付出,所以「治理」虽是行政改革运动以来重要的流
行「辞汇」,但是我们仍旧相信以「民主的公民资格」为基础的
「治理」,或许更能贴近「真正的」民主生活方式.毕竟,如果
我们一股劲的把思维集中在「理性」与「计算」上头,是否会
因此丧失了生命的幅度,人生的强度,甚至使生活中的许许多
多可能转成不可能!确实颇值得我们深思.
27
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※ 英文部分
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提升行政改革效能的策略—改革理论
与实务的反思
柯义龙
东海大学公共行政学系专任讲师
2
壹, 绪 论
公部门应该如何运作,自八O年代以来,在观念,理论,以
及实际作为上,都有了巨大的改变.此等改革可能缘於某些国家
因财政上的窘迫而极需进行经济改革(Smith, Anderson, and
Teicher, 2004:14; Hughes, 1998 : 58);或因某些国家(如英
国,加拿大,澳洲,以及纽西兰等)新政府上台,政治领导俨然
成为推动改革的动力;或在国家陷入经济困境之际,政府於呼吁
企业界改善竞争态势与管理之际,政府本身也不能闻风不动,所
以公部门管理的改革与国家经济的改造(re-structuring
national economy)之间存在著一种明显的连结(Hughes,
ibid);最后,改革之所以成为一种运动(movement)(DeLeon and
Denhardt;2000),或许是因为某些关於政府庞大的论述,形成
一种缩小政府规模的知识上氛围,使得改革的政治成本较低
(Hughes, ibid.).无论如何,行政改革自八O年代迄今,已蔚
为一种风潮.撇开英美等先进的改革发源地不论,即使是第三世
界国家,也在国际金融机构所订的贷款条件为前提下,从事於政
府的改革(Kjar, 2004: 25).
在全球化底下,台湾地区也不能够螳臂挡车,自外於改革的
大趋势.民国八十七年元月,行政院会议通过「政府再造纲领」,
同年六月,行政院会议通过「政府再造推动计画」(包括:组织
再造,人力及服务再造,以及法制再造),正式开启了我国的政
府「改造工程」(魏启林,民八十九,页三八至三九).
行政改革无论是一种运动,或是一种新途径(Hughes, 1998:
52),其所含摄的内容,包括理论与实际作为,方法论
(methodology)与方法(methods),基本假定(assumptions)
与运作技术(techniques),甚至改革后的预期效果.就现象的
角度而论,我们确实目睹了许多国家持续的推动改革作为;而从
3
结果来观察,似乎有正面的效果.但不可否认的,也有一些值得
我们针对此波改革加以检视的地方.譬如作为「新公共管理」
(NPM)的主要原素之一的「公私夥伴关系」(public-private
partnerships; ppps),在推动过程中,透明化(transparency)
与「大众参与」(public participation)的不足,即受到有识
者的质疑(Hodge, 2004: 39);又如所谓的「契约外包」
(contract-out),固然有缩小政府规模与樽节成本,甚至创造
竞争(create completion)等功效,但不可讳言的,「课责」
(accountability)的问题也因而逐渐浮现.亦即传统代议民主
底下的课责环结(accountability chains),可能因为契约外包
而松动,毕竟「课则隐含责任:负责就是有责任」(Accountability
implies responsibility: To be accountable is to be held
responsibility)(Kjar, 2004 : 14).
至於我国政府「改造工程」推动以来,情况可能更为复杂.
撇开「政治」的纠葛,单就经媒体披露而成为大众议论纷纷的措
施或几个事件来看,我国的行政改革似乎值得吾人加以严肃的对
待.例如台湾高铁的所谓"BOT"案,迄今国人仍充满疑虑;
又如中华电信民营化的释股案,是否图利特定财团而牺牲大众利
益,仍旧是一团迷雾;中华电信转投资成立的中华投资公司(民
九十一年五月成立,中华电信持股百分之四十九),似乎在於落
实改造计画中所谓的「赚钱非花钱」(to earn rather than to
spend)(Maor, 1999: 5)的主张,但据媒体报导,前中华投资
公司董事长胡锦标却挪用巨额公款潜逃海外.诸如此等措施,事
件,吾人不得不引以为忧,毕竟在全球行政改革的浪潮中,我们
的改革是否顺利,亦或成败,终究攸关我国国家发展,
人民福祉,甚而与世界的接轨至巨.
改革运动非仅止於方法(methods),技术(techniques),
或实际作为(practices).因此,当吾人在检视行政改革之际,
4
除了针对技术性等实际作为加以探究利弊得失之外,据以作为改
革基础的假设(assumptions),理论(theories),甚或是「意
识形态」(ideologies)等,恐怕更值得吾人重新加以审视.例
如人是自利的(self-interested)——所以重视市场;又如政
治上的保守派或「右派」(the Conservatives or the Right)
的台头——所以主张政府的「缩编」(downsizing);特别是就知
识取得的途径上(approach to knowledge acquisition),政府
改造受到「实证论」(positivism)颇深影响(Denhardt and
Denhardt, 2003: 39-40).凡此不但是将改革推向主流
(mainstream),更是使改革成为一种「对新事物的迷恋」(an
infatuation with the new)(Balfour and Grubbs, 2000:587)
的推手.质言之,对改革所隐含的政治理论或政治哲学
(political theory or political philosophy)(deLeon and
Denhardt, 2000: 89-97),重新加以体认与评价,毋宁是吾人检
讨行政革新时,更具有实质上的意义.
底下,拟就本文的主题,从几个方面加以阐述,分析.首先
是阐明过去二十几年来主流行政改革的内涵,当中包括其假定,
具体措施,以及作为;其次,就改革理论部份,剖析改革的吊诡
性(paradox),改革的政治意含(political implication),并
从「公共性」(publicness)的角度,论述「新公共管理」可能
引发的问题;第三,准备从民主治理(democratic governance)
的观点,提出民主的行政改革策略,包括后现代的思维
(post-modernist thinking),民主治理,新公共服务(New
Public Service),以及行政伦理的重建;最后,在结语中提出
个人在行政改革的研究中,所得到的一些想法———行政改革不
应脱离政治理论的思维,特别是行政改革效能提升与民
主政治理论,制度之间,存在著某种辩证关系.
5
贰, 改 革 的 年 代
在绪论中我们提及,八O年代行政改革所以蔚为一股风潮,
其原因不外乎是为了解决国家财政上的困境,新政治领导的产
生,以及政府成长的论述,所导引出的缩编公部门规模的知识上
的氛围.事实上,「辩称改革的急迫性,其理由在於顺应组织环
境的不确定性与快速变迁的需要」(Turner and Hulme, 1997:
106).Smith等人(Smith; Anderson and Teicher, 2004: 4)
认为,在当前复杂的政府环境底下:
政府正致力於与社群的重新联结.行政部门则正努力於联
结政治,政策,以及管理.政府也正在企图控管公部门,私部
门,以及社群部门间模糊界限所产生的影响……更广泛来说,
国会与政府官员……也正戮力於改善公共责任(public
accountability).同时,公民期待整合性的服务与较多的参与
机会.
或许我们可以说,八O年代的改革议程(agenda),是想把焦点
集中在经济改革,而为达成改革的成效,如何调整公,私部门
间的结构关系与政府部门本身应如何管理(how to manage),
就成为改革政策的主要思惟,所以Rhodes认为所谓NPM的改
革,其动力与观念是来自於实务工作者,经济学家,管理顾问,
以及新右派智库(New Right think-tanks)(Rhodes, 1997:
175).相较於八O年代以前将改革(reforms)的重点摆在削减
成本与行政机关内部的技术专业化,八O年代以来的改革,无
论在理论与规划设计上显然更为明确,清晰.因此,
新公共管理的目标在於取代传统(行政)模型.新公共管理
并不是对公部门的改革(reforms),而是主张公部门的转型
(transformation)及其与政府与社会的关系(Hughes, 2003:
59).
6
特别是当时序进入九O年代,伴随著国际上冷战(Cold War)
的结束,一种新的,全球性的世界秩序隐然出现.也就是无论
公私部门,都面临了「全球性经济」(global economy)与「新
资本主义」(New Capitalism)的挑战(Balfour and Grubbs, 2000:
570-84).在新的全球体系之下,使原本冷战时期相对稳定与可
预测的体系转变成为更复杂与不可预测的体系;而冷战年代的
稳定性经济(stable economy)也过渡到一种动态的,更难以
掌握的全球经济.确实,我们目前所处的时代环境,「持续的改
变已俨然成为新的常态」(constant change has become the new
routine)(ibid.:572),亦即「惟一的确定就是延续性的不确
定」(the only certainty is continuing uncertainty)(Crook;
Pakuleki and Waters, 1992:3).际此国内外新环境的冲击,
有一点是我们可以肯定的,亦即经济改革作为论述行政改革运
动的核心,似乎略显狭隘.毕竟,我们想去了解当今的世界体
系,不但需要同时思考政治,文化,国家安全,金融市场,技
术,以及环境的发展;并且能够进行跨国性(cross nations)
的思惟(Balfour and Grubbs,2000:571).
但不可讳言的是,自八O年代以来的改革,大体上是针对
公共行政组织(public bureaucracy)的改变(Turner and Hulme,
1997: 106).或许有两个原因可以解释这种现象:一个是政治
上的原因;另一个则是行政机关组织本身的问题.就前者而言,
新保守派政府(neo-conservative government)决意改变公共
行政组织,并且排除被他们视为有效率服务输送的障碍(Kjar,
2004:24-5),因此,八O,九O年代,在许多西方民主国家上
台执政的政治领导寻求对行政体系进行激烈的外科手术
(radical surgery)(Maor, 1999:7);其次,就后者来说,早
在七O年代,公共部门的结构已不能配合自第二次大战结束后
国家所履行的职责已受到关切(Kjar, ibid., 22).进一步说,
7
国家的角色,从维护法律与秩序,提供基础建设(basic
infrastructure)的管制性国家(regulatory state),扩充到
需要输送更多的服务(如教育,健康,年金规划,以及失业救
济体系等)的国家,Kjar就说到(ibid.):
此等扩充的职责,普遍认为是合理正当,但公部门组织也愈
发受到批评.批评者指出,由於标准作业程序与科层组织的规
则,以致科层结构在执行职务时,就显得僵化;因此,他们(科
层式结构)并不合适於需对顾客回应与效率的服务---工作类型.
这也何以Hughes会说:八O年代及九O年代在公部门所出现的
新管理途径(new managerial approach),乃在於回应传统行
政模型的不足(Hughes, 1998:52).在此一前提之下,八O年
代的行政改革(或NPM),很顺理成章的会以经济学(economics)
与私部门的管理(private management)做为改革的理论基础
(ibid.: 66-72).而这也反映在传统行政与NPM所使用之语汇
的差异:传统公共行政强调稳定,法规,以及对法律规章的回
应;而NPM则强调改变,分权(decentralization),对消费者
的回应,绩效,以及「赚钱」而非「花钱」的需求.总之,「新
公共行政唤起了去官僚化(debureaucratization)与去政治化
(depoliticization)的图像」(Maor, 1999:5).
在具体的行政改革措施方面,西方国家在八O年代历经一
波行政改革风潮后,伴随而来的就是民营化(privatization),
私部门管理原则转移到公部门,以及分权(Kjar, 2004:4),所
以我们可以看到中央政府的功能被分散到较低层级的政府,也
有许多国家的公民社会组织(civil-society organization)
在公共服务的输送上有了更多的参与.尽管为众人所同意的
NPM的确切措施,方法是付之阙如,但学者曾尝试性的胪列了
六个主要项目,其中包括:(1)私部门的管理原则转移到公部
门;(2)民营化;(3)机构化(agencification),即负有运作
8
管理责任的半自主性机构(semi-autonomous agencies)的设
置,其观念乃来自於远离中央部会,以便保有更大的管理自由;
(4)竞争;(5)分权;(6)公民的授能(citizens'
empowerment),亦即认为政府官员(public officials)也要
向顾客与使用者负责(accountable),如此一来,可以增加服
务的品质(Kjar, 2004:25-30).Pollitt 则从五个关键概念来
描绘NPM的内涵(Pollitt,
1990:2-3):
(1) 社会的进步是透过经济所界定的生产力;
(2) 应用精密科技於改善生产力;
(3) 劳动力是依照生产力的理想加以训练;
(4) 管理(management)是达成较大生产力的关键参与
者;
(5) 管理的弹性或「管理的权利」(the "right to
manage").
总的来说,以NPM为行政改革的大纛,其理论基础是经济科学
与私部门的管理,所以一方面相当倚重「公共选择理论」(public
choice theory),「委托代理理论」(principal agent theory),
以及「交易成本分析」(transaction cost analysis)(Kamesky,
1996:251),另一方面则在於使用市场模型,强调的是消费者(顾
客)而非公民,以及歌颂企业型的管理(entrepreneurial
management)(deLeon and Denhardt, 2000:89-97).
参, 行 政 改 革 的 反 思
如前所述,行政改革是一种途径,也是一种运动,甚而蔚
为一股风潮;其理论与实际政策措施,以及欲达成的目标与成
9
果,确实是国内外政治,经济,社会,以及文化等观念与结构
的变动,激荡底下,逐次浮现而成型.但是,当我们更进一步
思考改革的理论与实务时,可能会发现某些被「视为当然」的
改革理念与措施,似乎颇值得我们从其他角度,观点加以检视,
探索.毕竟,现象并不等於实质,而结果也不必然是期待的实
现.例如,为了寻求「专业」与「效率」而「放手」(hands-on)
让专业经理人(managers)负起管理的责任(accountability)
(Hughes, 1998:61),虽然从表面上看,如此一来,可以达成
「去政治化」的效果,进而符合NPM的要求;但事实上,如Maor
的观察,部会首长因忧虑在政策执行中丧失掌控权(政治上的
考量)反而用心於干预专业经理人的去留(Maor, 1999).在欧
美颇具知名的政治哲学家O'Neill就谈到,在英国,过去二十
年当中「要求更多的责任(the quest for greater
accountability)已渗透到每个人的生活中」(O'Neill,
2002:45),希望政府,机构,以及专家负起更多的责任,但结
果是:「新的负责文化(new accountability culture),是以
针对机构与专业的生活加以严密的行政控制为目标」
(ibid.:46).
看待行政改革,如果仅止於将焦点放在方案,手段,措施
等「技术」层面上,而忽略改革背后所隐含的理念,原则
(principles)与信仰,恐会产生「见树不见林」的问题.如
同我们在前面已经提到的,八O年代的改革运动,新的政治领
导扮演了推手的角色.简言之,八O年代前后,多数先进工业
社会面临了经济的困局,而如何「脱困」即成为争议之所在.
待至英美等国政治上的保守派上台,似乎就已经预见了NPM的
到来.而政治保守派阵营里头,与经济有关的政策主张与观念,
即统称为「新右派」,因此,King认为:「新右派意指政治的,
经济的,道德的,以及社会的信仰与原则」(King, 1987: 7-8).
10
所以在我们思索行政改革时,确实是不能够忽略此等信仰与原
则. 尽管「公共」(the public)的意涵在学界有各种不同的观
点(Frederikson, 1991:395-407),但诚如Jun所言:「公共行
政人员最重要的责任,在於设法符合公众的期待」(Jun,
1986:28);Haque则认为公共服务(public service)的公共
性(publicness)表现於以积极的角色提出社会性需求与为公
共利益服务,以达成公共领导(public leadership)的形象
(Haque, 2001:69).从此观点来看,像NPM所诉求的缩小政府
规模(size)与降低政府的角色(role)等,是否会导致政府
公共性的斲丧,似乎值得我们加以严谨的推敲.
一,行政改革的吊诡性(paradox)
在一般的字典里头,paradox通常指的是一种「矛盾」
(contradiction)或「对立」(opposition),即一个人,一件
事,或一种情境,同时有两种相反,矛盾的特性.例如「透明
化」(transparency)经常被拿来做为课责的前提,也是增加信
任(trust)所必要,但就O'Neill 的观察,在英国透明化常
常变成不负责任或逃避责任的藉口,她说:「当透明化有了进
展,信任似乎反而降低」(trust seemingly has receded as
transparency has advanced)(O'Neill, 2002: 68).依
O'Neill的说法,当骗子刻意误导(misled intentionally)
时(ibid.: 71),即使是透明化(或公开)也达不到课责或增
加信任的效果,所以欺骗才是信任的真正敌人.我们可以换个
方式来说明透明化与课责,信任之间的矛盾性.也就是说透明
化的要求,原本是希望达成课责与信任,但结果反而是没有人
必须负责,因而加深疑虑,紧接著就是降低信任.或许这就是
11
研究者所指称的「社会干预的非预期效果」(unintended
effects of social intervention)或者「制度变革的非预期
效果」(unintended effects in institutional change)(Hood
and Peters, 2004: 269).
NPM改革运动以来,至今约略经历了四分之一世纪.研究
者从不同的理论,途径,角度,再次发现NPM改革中,「社会干
预的反讽(the ironies)」(ibid.:268).依照Hood与Peters
的研究,NPM的论述,至今大体上可以区分为三个阶段的发展
(ibid.: 267-69).亦即八O年代后期,NPM的论述重点在於
规范性的关注与寻求对制度的发展加以描述性的描绘,特别是
针对在小政府,经济理性主义(the small-government
economic-rationalist)「新右派」议程底下的新一代的公部门
管理主义,给予哲学上的批判,简言之,此一阶段的NPM论述,
是一种「特点」(trait)的途径,并且强调的是NPM的共通性.
下一个阶段的NPM论述,则将重心摆在跨国性的比较,企图找
出NPM在不同国度发展的差异性,也是著眼於公部门管理改革
的年代,阶段,以及差异性(ages, stages, and variants)
的确认.随著「知识上的自觉」(intellectual self-awareness)
的渐增,九O年代后期的NPM研究者,不但致力於研究领域
(field)的形式化与正规化(formalization and
normalization),尤其是有许多的学者重新发现「社会干预的
反讽」.
Maor(1999)指出,管理主义的改革,并不能保证原先的
制度设计,於付之实施后必然达成预期的效果.Maor认为八O
年代与九O年代,西方国家的新政治领导所寻求的改革,是给
予行政体系激烈的外科手术,特别是针对十九世纪中叶开始发
展的「公绩制」(merit system).因为:
在公绩制之下「按部就班」(steady-going)的公务人员,是
12
有可能不愿意承担风险,因而妨碍公共经理人的企业性行为,并且
阻却组织的改革(Maor, 1999:7).
在此一前提之下,NPM的改革就意味著行政机关(political
executives)领航角色的改变,亦即行政机关不应是由上而下
的层级控制,惟必须由部会(department)「就近」(at arm's
length)指导.所以就管理的意义而言,领航的问题可以经由
绩效目标的公布而轻易获得解决;但「领航」也具有政治上的
意义,因为有「政府失序的风险」(the risks of disorder in
government),所以行政机关不能够丧失本身政策之执行的主控
权,也不能忍受局处(agencies)或行政人员过度的自主性.
行政机关的这一层顾虑,等於直接验证了Maor所提出来的
假设:行政机关授与公共经理人更多执行计画的权威与裁量
权,却希望他们较不具安全感(the less secure)(Maor,
ibid:14).其间的的吊诡性是:
对公共行政(按指行政执行)的管理投资(即赋予公共经理
人更多管理计画的权威),很有可能导致行政机关撤回对公共行
政的投资(即赋予部会首长更多设定中央指示与施政重点,以及
介入人事问题的职能),以便解决因新公共管理的管理改革而丧
失政策执行主导权的问题(ibid.).
Hood与Peters将吊诡界定为:成果或发展为非期待,预料的,
甚且违反一般的信念(Hood and Peters, 2004:269).准此,
对应著Maor的观察确有若合符节之处,特别是当NPM改革的声
音喊得震天嘎响,如火如荼的推动之际,颇值得我们冷静思考,
评估其中目标与手段间的连结关系.Hood与Peters合著的「新
公共管理的中年:迈入吊诡的年代 」(The Middle Aging of New
Public Management: Into the Age of Paradox )(Hood and
Peters,2004),即在於从分析社会干预的非预料结果的墨顿传
统(Mertonian tradition),文化的意外理论(culture theories
13
of surprise),以及复杂系统运作中「间断」(discontinuities)
与非期待的分析等等角度,探索新公共管理改革的吊诡性效果.
二,行 政 改 革 的 政 治 意 含
「市场是新右派思维的主轴」(King,1987:70),所以八O
年代以来的行政改革有时也被称为「立基於市场的公共行政」
(Lan and Rosenbloom, 1992),或「市场导向的改革」
(Haque,2001).如同Hughes所言,在八O年代「经济学与经
济的思维,在理论与实务上,都在政府与行政组织中取得优势
的地位」(Hughes,1998:67),因此,Maor曾归纳行政改革的三
项内涵:(1)从科层的结构变为以经济为基础(economically
based)的结构;(2)从管制的结构转变为以经济为基础的程序;
(3)从以法律为基础(legally based)的价值转变为以经济
为基础的价值(Maor, 1999:7).足见改革运动无论是结构,程
序,或价值,都是从经济的角度来思考,当中又以市场作为核
心概念,而这也是所谓「新右派」的思维与政策主张的根源
(King,1987: 71-3).事实上,对「市场」价值的肯定,是以
人性是「自利的」(self-interested)为前提假定,而这也是
自十八世纪末Adam Smith 以来西方自由主义(liberalism)
的基本立场与传统.盖Smith 认为监督个人利益追求的是能够
产生集体性社会利益的「看不见的手」(invisible hands),他
说:「与个人实际上想要增进社会利益相比,藉由追求自身的利
益,个人反而能更有效的增进社会利益」(Wealth of
Nations,Book4, Chap 2, 199;转引自King, 1987: 72).
deLeon 与Denhardt认为行政改革运动即建立在「自利」
的假设上进而延伸出三种元素:(1)市场模型的使用;(2)著
眼於顾客(customers)而非公民(citizens);(3)歌颂企业
14
性的管理(entrepreneurial management);deLeon 与Denhardt
更进一步指出,伴随著此等元素而来的,就是舍弃了民主的公
民资格(democratic citizenship),公民参与(civic
engagement),以及公共利益(public interest),结果即是公
共精神(public spirit)与公民资格(citizenship)的沦丧
(deLeon and Denhardt , 2000).或许我们可以说,这样的观
点并不是针对改革运动本身的政策,措施,以及方案等而立论,
而是将重点摆在论述改革运动对整体社会走向的影响.其实,
如果我们更深入一层的分析,就可以发现行政改革或NPM作为
一种「运动」,是牵涉到政治生活样态的选择,而这也是「政治
哲学」(political philosophy)所探讨的问题本质.诚如Swift
(2004)所言,政治哲学所探讨的问题包括:
是否应该有国家,国家应该如何作为,何种道德原则应该主
导国家对待其公民的方式,以及国家应该寻求建立何种社会秩序
(Swift, 2004:135).
粗略的说,这些问题的答案端视对国家与公民的角色与彼此的
关系,政府或政治领导的角色功能,以及人性本质的假定而定.
NPM既然是八O年代新上台的新右派政治领导所推动,而
新右派的思惟又是承袭自Adam Smith以来的西方自由主义传
统,因此,Adam Smith 的几个主要观念就成为当代新右派自由
主义市场经济学(New Right liberal market economics)的
核心理念(King, 1987:73).其中包括:人是自利的,价格机
能(price mechanism)具有自动调节资源有效配置的功能,以
及个人在追求自身的利益时(经由市场交换),同时有促进社会
集体繁荣的效果.另一方面,Adam Smith认为自愿性市场制度
需要某些政府活动配合,例如由国家所维系的一套规则—法律
架构(legal framework)来推动市场交换的运作,特别是私有
财产的保障;其次是国家须负起国防与提供某些公共财(public
15
goods)的责任(King, ibid.:71-3).在此等背景观念的基础
上,新右派政府於推动行政改革时,自然会强调市场模型的使
用,重视顾客服务,以及将行政人员视为企业家(the
administrator as entrepreneur)(deLeon and Denhardt, 2000:
90-3).因此,行政改革无论是一种「运动」或「途径」,或者
是一种「典范」,基本上是由更深层的「意识结构」所支撑.如
前所述,政治生活样态的选择,决定於我们对国家与公民的关
系,政府应有的功能,以及人性本质等观点.依Michael Sandel
的见解(Sandel,1996),在美国就有两种政治生活的传统,第
一种传统的要点在於从程序与权利(procedures and right)
的角度描绘国家与公民的关系;其次则是民主的公民资格观
点,当中可以看到个人更为积极主动的参与自主的管理
(sharing in self-government).前者是建立在自利的哲学
基础上,其主张是:
政府的存在仅是为了调和社会上特定的个人与其他人的利益,
并提供达成与仲裁各种私人利益的领域.其间,政府贯彻对公民的
责任,在於落实程序以保证政府依据民主原则运作---经由选举,代
议,正当程序,以及其他的设计---并且保证个人的权利,如
言论自由或隐私权受到保障(deLeon and Denhardt, 2000: 93).
这种立场就如同Robert Dahl所说的:民主政府的前提是其公
民拥有一组基本的权利,自由,以及机会(Dahl,2003:137).
所以公民的角色在於发展选择符合自己利益与尊重他人有相同
作法的能力.其次有关民主的公民资格,其基本立场是:「公民
的角色是超越私利而达於更为宽广的公共利益;即持有更宽
广,长远的视野」(deLeon and Denhardt).也就是说:公民
积极主动的参与政治,政府的过程,将培养自主管理
(self-government)的特质.公民经由公民活动(civic
action),治理过程,以及社群建立过程的参与,其活力,精神
16
会被激发与集中,进而形塑为一整体(made whole)(deLeon and
Denhardt, 2000: 93).
归结来说,诚如Denhardt等人(Denhardt and Denhardt,2003)
所言,我们可以从两个不同的观点来看待所谓的「公民资格」
(citizenship):其一,指的是由法律制度(legal system)
来界定公民的权利与义务,也就是说「公民资格被视为一种法
律上的身分」(citizenship as a legal status);其次,公民
资格所关心的是在政治社群中「成员资格」(membership)的性
质,亦即重视个人对政治系统的影响,当中隐含著「积极主动
参与政治生活」(active involve in political life)(Denhardt
and Denhardt,2003:27).从前面的说明,我们似乎可以推论
NPM的改革理念大体上是缘於Sandel所说的第一种美国政治生
活的传统;其在「公民资格」的认定上,则是抱持著「法律上
的身分」立场.因此,King认为新右派寻求解除(dismantle)
长期以来西方所建立的公民权(citizenship rights)(包括政
治,社会,以及经济的权利),亦即「新右派的政治人物寻求扭
转扩大公民权范围与终结不平等(ending of inequality)的
历史趋势」(King, 1987:3),也难怪Balfour等人会认为NPM
的根本性转型(fundamental transformation)破坏了公共部
门「重要的社会属性」(important social attributes)(Balfour
and Grubbs, 2000:580).
三,行 政 改 革 与 公 共 性(Publicness)
即使多数人会同意,政府(特别是民主政府)的施政应该
符合「公共利益」,政策也应该是「公共性」意涵的体现.惟「公
共性」内涵,如前面我们已经提及,学者间存在著不同的理论,
观点.此刻,我们并非企图对「公共性」的概念意含加以分析,
17
厘清,而是希望针对NPM的改革理念及其措施,探讨其与一般
所理解的公共利益是否相符,或者是对公共性有害.譬如方才
提到的,新右派基於本身理念而扭转扩大公民权范围与终结不
平等的历史趋势,是否符合公共性;又如政治上保守派,特别
是市场模型的坚定支持者,主张限制政府范围,亦即窄化公领
域并伴随著保障私人行为的领域(deLeon and Denhardt,
2000:95),是否有损於Balfour 与Grubbs所说的公共部门的
「社会属性」.毕竟,潮流不一定代表合理(the reasonable);
政治上的现实也不必然就是道德上的「应然」(ought to be),
诚如O'Neill所说的:「民主政治可以告诉我们什麼是政治上
的正当性」(Politically legitimate),却无法告诉我们什麼
是伦理上的合理性(ethically justified)(O'Neill, 2002:
31).
Haque尝试以五个公共部门(public service)的「公共
性」标准,作为论述NPM运动所造成的公共性的削弱
(diminishing)的基础(Haque, 2001).根据他所提出来作为
检测公共性的标准如下:
(1) 公—私区别的程度;
(2) 服务接受者(service recipients)的组成成分;
(3) 公共部门在社会中所扮演之角色的性质(nature of
role);
(4) 公共部门的「课责」(public accountability)程度;
(5) 公共部门在信用(credibility),领导,以及回应民
众等的公共信任(public trust)(Haque,
2001:66-7).
Haque同时提出五项对应的观点,以证明NPM的改革削弱了公
部门的公共性,即:(1)侵蚀公—私部门的区别;(2)窄化服
务接受者的组成成分;(3)公部门角色的弱化;(4)课责问题
18
的浮现;(5)对公部门信任的挑战(ibid. :67-74).简言之,
问题的核心在於NPM的改革是走向「市场导向的治理模型」
(market-driven model of government).
事实上,此等弱化公部门公共性的问题,大体上是可以从
政治上的保守派或新右派的基本主张而预见得到.因为新右派
不但希望恢复市场机制与终结集体主义的国家政策
(collectivist state policy),也认为不平等(inequality)
是社会发现与进步的前提要件,特别是寻求限缩公民权的范围
(亦即紧缩经济与福利的权利)(King, 1987:3).问题在於如
Haque所言:「往逐渐衰退的公共性的方向发展,对公共部门而
言,具有重大的意含,特别是对其本身的认同,机动,以及正
当性(identity, motivation, and leitimacy)」(Haque,
2001:74).例如公—私区别的侵蚀不但恶化作为公共领域
(public domain)的公共部门的「认同危机」(identity
crisis),也会恶化公务人员的「动机问题」(motivation
problem);另一方面,公部门公共信心(public confidence)
的低落所带来的挑战,隐含了「正当性问题」(legitimation
problem)的恶化,亦即公部门缺乏足够的公共信任(public
trust),会导致愈来愈受到「正当性短缺」(legitimation
deficit)之苦.
肆,提 升 行 政 改 革 效 能 的 策 略
行政改革(公部门运作绩效的系统性提升),虽然是在八O
年代进入成熟期(comes of age),但是离「改变风潮」(winds
of change)被视为是针对公部门做事方法的严峻的剧烈转变,
已历经二十年左右(caiden, 1991:1);而此种「严峻的剧烈转
变」,迄今又已度过了四分之一世纪,就如同Hood与Peters
19
所说的,NPM的改革已经进入了「中年」(middle aging).平
心而论,NPM有它的绩效与正面的意义.譬如deLeon与Denhardt
固然质疑NPM因强调市场,顾客服务,以及企业精神,所以对
「民主治理」或「公民资格」的培育与发展形成阻碍.但是他
们也非全盘否定当中的某些益处(benefits),例如说因市场的
存在所形成的竞争,在某些情况下就有它的正面功效;也没有
人会反对 律与可用资源的限制下,政府应该提供公民最高品
质的服务;当然也没有人会反对政府应该像企业一样「以新方
法来利用资源以极大化生产力与效能」(deLeon and Denhardt,
2000 : 90-2).诚如Balfour 与Grubbs所指出的,新的世界
秩序当前:
并没有要回到无庸置疑,主导的组织型态的传统科层组织.更
新,更具弹性的组织型态是全球政治经济底下成功之所需.然有愈
来愈多的证据显示,我们不应该认为新的组织途径会自动的将冥顽
的行政人员转变成为积极进取的企业家(entrepreneur).我们也不
应该认为再某一种情境底下产生效果的改革,当环境改变时也会产
生同样的结果(Balfour and Grubbs, 2000: 581).
正当NPM进入「中年」之际,就像其他社会科学的领域与正常
的科学发展过程,随著渐增的知识上的自觉,研究者一方面致
力於研究领域的形式化与正规化,同时再发现社会干预的反讽
(Hood and Peters, 2004 :268-9).因此,我们在上一节从
NPM的吊诡性,政治意含,以及公共性等三方面切入,「反思」
(reflexivity)行政改革运动的本质.底下我们拟从伦理与课
责,后现代思考,以及治理(government)与新公共服务(New
Public Service)三个主题,提出提升行政改革效能的策略.
20
一, 行政伦理与课责
「伦理是一种道德哲学或关於道德(morality),道德问
题,以及道德判断的哲学性思维」(Frankena, 1973),尽管有
各种不同的伦理思惟,但大体上是围绕在回答什麼是对或什麼
是应为(what is right or ought to be done)的问题上;而
「责任的追究,基本上是追究谁该负责与为什麼负责」(the
question about accountability is fundamentally about who
is accountable to whom, for what)(Cameron, 2004: 59).
长期以来,代议民主底下的「课责环节」,不但被视为是「对的」
(right),也认为「应该」(ought to be)严格遵守,原因在
於其为民主政治的必要条件(requirement).但是,诚如
Maquire所提出的:「应该将伦理视为是一种永不止息的活动
(ongoing activity),而不是当成一种要去达成的状态」
(Maquire, 1997: 29),虽然这种说法有些微的「规范性相对
主义」(normative relativism)(Frankena, 1973: 109)的味
道,却也道出了NPM改革运动以来,课责在伦理上的问题.君
不见NPM改革当中的「契约外包」,「公私夥伴关系」(ppps),
以及「分权」等,实际上已造成对传统代议民主的课责体系的
冲击.虽然说:课责(public accountability)是现代民主政
府的表徵,也是「好的治理」(good government)的重要元素
(Cameron, 2004: 59),但很显然的,NPM的推展促使我们要
再次从伦理的角度来看待课责的问题.而这也是「经济合作发
展组织」(OECD)会在改革当中把伦理的争辩集中在下列问题的
原因: (1) 感受到的传统公部门价值与新价值的紧张性,以
及如何调和这两套价值;
(2) 如何在不减损重要的课责规范之下,以能够符合
21
更大的管理弹性的方式来平衡伦理的典则 ;
(3) 如何给予公务人员最好的整备,以顺应输送公共
服务的新方法与新的管理途径所产生的问题
(Maquire,1997: 25).
基本上,我们认为今日政府运作所面临的「变动环境」
(changing environment)对课责产生了重大的影响,所以如
何建构「伦理架构」(ethical framework)以作为新环境底下
公部门与公务人员的课责,确实是当前应努力的方向.毕竟「伦
理行为是维持公部门责任(accountability)的主要方法之一」
(Cameron, 2004: 61),而这也是Dorbeck-Jung呼吁再次肯定
Philip Selznick所提倡的「反思责任」(reflexive
responsibility)的原因(Dorbeck-Jung, 1997),而其主要内
涵是:「所有已经建立的架构,规则,方法,以及政策,都有修
改的余地.然而,此种修改必需以某些原则做基础,亦即某些
原则应该自始至终被遵守」(Dorbeck-Jung, ibid. :45).
二,行政改革的后现代思维
在一般的口语对话,我们经常可以听到一句话:「我们所处
的年代是一种后现代」,我们之前也曾提及,后现代
(post-modernity)学者所说的,在后现代社会中,唯一确定
的是持续性的不确定,其含义指的是社会发展的「方向」
(directionality)是全然不明确(Crook, Pakulski, and
Waters, 1992),事实上,这也隐含著社会转型(social
transformation)不确定的时代氛围.即便如此,我们仍旧可
以从研究者的研究,粗略的掌握在后现代里头,关於国家与公
民的关系或行政部门特性的描绘,相信有助於我们看待NPM的
改革与指出未来可能的方向.后现代的对应就是「现代」
22
(modernity),基本上,在现代社会,国家是一种「威权式」
(authoritative)的国家(ibid. : 18-20),具有工具性与干
预性的特质(instrumental and interventionist character)
(ibid. : 20);而其政治的内涵则包括了四种相关的过程:即
(1)政治活动与其他活动的形式分离;(2)将威权集中在国家
的行政机关内;(3)政治参与的扩大;(4)官僚化的「权力政
治」特质的出现(ibid. : 39-40).Max Weber 之所以预言,
二十世纪将会由永业的行政人员与公务员主导政治,而且公务
人员因具有优越的知识与经验,也会有主宰行政人员
(political executives)的趋势(Weber, 1962),或许就是
现代国家,政治的特定属性的反应.惟在后现代社会,由於「去
分化」(dedifferentiation)的结果,也反映在国家角色的改
变:
分散的服务输送,扩大契约外包的运用,致力於运用企业的
方法达成效率,以市场与准市场(quasi-markets)来取代科层
组织(bureaucracy),以及消费主义……我们预告了科层组织的
死亡(Rhodes, 1997: 181).
或许我们可以说,后现代的来临不但预告科层组织的死亡,同
时也启动了NPM的改革.准此,我们就社会转型的角度看,NPM
强调缩小政府范围,给予科层组织「激烈的外科手术」,以及重
视市场等等,似乎也是一种时代的必然.
但当我们从另外一个角度来思考,或许可以给NPM的思惟
带来一些启示.二十世纪的公共行政在知识取得的途径上,颇
受实证论(positivism)的影响,也就是说所谓主流的理性行
政模型(rational model of administration),在方法论上是
以实证论做为基础.但从六O年代后期与七O年代初期,学者
开始比较批判性的探索公共行政的此一基础(Denhardt and
Denhardt, 2003:39).批评的主要结论是:(1)实证论强化了
23
主流公共行政的「客体化」与「非人性化」(objectification and
depersonalization);(2)公共行政如果仅止於依赖实证论,
我们将不可能完全了解占有人类生活中极大部分的意义与价值
(meanings and values)(ibid :40).因此,取而代之的是:
(1)知识取得的诠释途径(interpretive approach),把焦点
放在了解人们带入经验的意义;(2)价值批判的检视
(value-critical examination)作为人类经验基础的「力量」
(forces),特别是扭曲人类彼此沟通的权力与宰制的力量
(ibid.).后现代的思维则将这些观念加以进一步的延伸,其
基本立场是:(1)当前我们已丧失了辨识什麼是「真实」(real)
的能力,也就是说,如果我们是透过我们的语言与我们的互动
来建构世界,则不可避免的对於我们所能够宣称的「真实」将
会有所限制;(2)象徵(symbolism)已经主宰了我们的思考与
情感,也因而取代了「真实」(reality)(ibid. :41).因此,
后现代的思惟底下,特别的强调「公共对话」(public
dialogue).
归纳起来,NPM在国家角色的扮演上,颇符合后现代的特
质,但在理念上与实际作为上就不尽然贴近.譬如NPM基本上
是由政治菁英与专业人员(特别是经济科学家)所主导推动而
似乎较少了些「对话」;重视市场与顾客,非但人即有可能被客
体化,又因为个人是透过市场讯息(market signals)来追求
私利,导致「象徵」,「符号」的充斥,让我们看不到「真实」.
因此,我们认为,无论在何种「年代」(epoch)或环境底下,
对「人」与「真实」的社会多一些关照,或许「社会干预」(social
intervention)所产生的「吊诡」与「反讽」就会少一些.
24
三, 治理与行政改革
众所周知,治理(governance)这个概念并非新颖,但是
在八O年代随著行政改革运动重新出现,且成为流行口号
(watchword),原因可能是社会结构快速变迁(社会愈来愈多
元,新的全球秩序),或者是改革运动做为社会干预的结果(民
营化,分权,社会团体加入服务的输送,所以如何指导此等自
主组织的组织间网络,成为重要的问题)(参考Kjar,
2004:4-5).迄今并没有一套严谨的治理理论,也很难取得治理
理论所要处理之问题的清晰图像(ibid. :2).尽管学者对治理
的定义各有不同,但总不离开网络(networks)管理的探索,
此等网络可能是府际或组织之间(intergovernmental or
inter-organizational),也可能是超国界(transnational),
或者是跨越国家---社会区隔的信任与互惠.总之,「治理比政
府所指涉的来得宽广」(goverance refers to something
broader than government)(ibid. :7).
即便如此,如果我们把焦点集中,基本上,治理的意义似
乎在於为整体社会(包括经济 "economy"与社会
"society")提供方向(Peters, 2004 :24).Peters自己就
提出了「治理」所必需完成的四项工作(ibid. 26-7),我们将
其略述於下:
(1) 目标的设定(goal setting),包括为社会设定集
体目标与将资源分派到目标上;
(2) 领航(steering),就是执行与指导能力的创造,
特别是针对某一种类的公共组织,非营利组织,
以及私部门的契约订定者;
(3) 凝聚(coherence),由於诸多机构与许多政策方
案,选项同时存在,因此,应该建立某些机制,
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来凝聚政府中的各种计画;
(4) 课责与反馈(accountability and feedback),
就是在於发展出侦测与评估治理系统行动的机
制.
我们观察Peters所提的这些治理的工作,大体上会有一种印象
浮现出来,也就是其核心在於制度的建构,这就是Kjar所指出
的,治理「是从制度的焦点与制度的变迁发展出来」(grow out
of a focus on institutions and institutional change)(Kjar,
2004: 7).个人以为,为避免制度的建构过於偏向所谓的「理
性选择制度主义」(rational choice institutionalism)(强
调理性,效用),或许Denhardt 等人(Denhardt and Denhardt,
2003)所提出的「新公共服务」(New Public Service)可以在
治理之外增加思考的幅度.因为如Denhardt 等人所言,新公
共服务的根源在於:(1)民主的公民资格理论;(2)社群与公
民社会(civil society)的模型;(3)组织的人文主义与新公
共行政(NPA);(4)后现代公共行政(Denhardt and Denhardt,
ibid. : Chp.2).如此一来,相信行政改革会更符合民主政治
的「精神」,并且更重视「人文关怀」 .
伍,结 语
行政改革(本文主要指的是NPM),迄今已有了四分之一世
纪,如果视之为社会转型(social transformation)的一部分,
则在时间上可以说是不算太长;但如果我们把焦点集中在政治
与行政范畴里,则其对整体社会的影响,是既广泛且深远.如
果我们还可以接受今日世界具有「后现代」特性,则变化的快
速与方向的不明确,即是我们所处时代的环境氛围.NPM的改
革或许就在於回应此种时代氛围,所以我们前面「改革的年代」
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一节中,说明何以NPM会在八O年代形成一股风潮.或许也因
为时代的「不确定」性,NPM的改革是否就此「定型」下来,
也不无我们思考的余地,因此,我们分析了NPM的吊诡性,也
从「政治生活」(political life)的选择阐述其政治意含,且
进一步探讨其对「公共性」可能的负面影响.
此外,即便是在「方向不明确」的年代,我们仍然希冀在
「不明确」中找寻出「明确」,特别是我们强调某些原则须要自
始至终被遵守,所以我们提出Philip Selznick的「反思责任」.
最后,我们认为「人文的关怀」,无论是在何种情境或年代,都
需要我们付出,所以「治理」虽是行政改革运动以来重要的流
行「辞汇」,但是我们仍旧相信以「民主的公民资格」为基础的
「治理」,或许更能贴近「真正的」民主生活方式.毕竟,如果
我们一股劲的把思维集中在「理性」与「计算」上头,是否会
因此丧失了生命的幅度,人生的强度,甚至使生活中的许许多
多可能转成不可能!确实颇值得我们深思.
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